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中国个人所得税改革

2017-08-10 22:30:54

  记者:今年“两会”,财政部部长肖捷提出了正在研究设计和论证的个人所得税改革方案,这个方案里最主要的变化是将分类征收改为分类与综合相结合征收。这样的改革方案有哪些好处,现有的分类征收方案存在哪些问题?

  贾康:一般而言,个人所得税课税模式大致可分为三种:分类计征、综合计征和混合计征三种方式,混合计征也就是综合与分类相结合的计征模式。分类计征是按照所得类型不同,分别使用不同的计征方式,比如不同的扣除额或者不同的税率,它的好处在于可区别对待不同来源所得,适用不同的税负;它的弊端在于不能很好地对应纳税人总体的纳税能力。综合计征即将全部所得看作一个整体,按照统一方式计征所得税,它的好处在于更好地贯彻公平原则,调节收入分配,制约因素在于对征管条件要求比较高。混合计征是指将大部分收入纳入综合计征范围,仅对特定项目所得实行分类计征的办法,这种方法吸收了前两种模式的优点,既能总体上体现按支付能力课税原则,又可以适当区别对待。但从各国实践经验来看,实行综合征收的国家占绝大多数。

  目前我国采用分类计征模式与无差别的宽免扣除制度,这导致我国个人所得税的税基无法真实反映纳税人的纳税能力。纳税能力原则是衡量税制结构是否公平的重要标尺。这一原则既要求拥有相同纳税能力的人们必须交纳相同税收,也要求较高纳税能力的人们多交税。相应地,作为衡量纳税能力的所得应符合两个要求:一是全面性要求,财政经济学家黑格西蒙斯曾经阐述过关于所得的观点,即“所得应该更广义地定义为个人财富的总增加额。所有的财富增量都应包括在所得中,不管它是稳定的还是波动的、意料之中的还是意料之外的、实现了的还是未实现的。”二是综合性要求,“所得应该是一种综合性收入,即无差别地合并一切来源的收入,在此基础上适用税率进行征税。如果没有这种综合性,累进税率就不可能达到目的,不可能适应根据纳税者纳税能力征税的要求。”

  我国现行个人所得税制度中,列入征税范围的所得有11类,分别采取不同的计征办法,适用不同税率。除工资薪酬、个体工商户、合伙企业和承包经营者收入之外,没有设计超额累进税率,调节收入分配的能力自然大打折扣。更为不良的情况是造成个人所得税的逆调节,最典型的问题是:个人所得税制度设计的目标本应是高收入者多纳税,但从目前我国个人所得税的制度设计来看,却主要只是高薪酬所得者多纳税。这说明,我国个人所得税调节功能远不到位,因为现实生活中我国大部分高收入者恰恰不是以薪酬形式获取收入的群体,比如大私营厂主、大企业老板可以只给自己象征性地开一点薪酬,甚至也有完全不开薪酬的情况,对此类高收入者找不到适应超额累进税率的税基,个税管理与调节往往悬空。此外,从征管上看,工资薪酬所得税最易控管,代扣代缴成本低、效率高,因而也是税务机关实际征收力度最大的形式。制度上的不平等叠加征管上的此紧彼松,加剧了个人所得税的逆向调节,使个人所得税调节收入分配的功能严重弱化。

  记者:综合计征的方法可以有效地对薪酬低但收入高的人群进行税收调节,但对于拿普通工资的工薪阶层来说,综合计征之后,作为税基的总所得也比原来更高了,这样是否会给工薪阶层造成更大的负担,有无相匹配的区别处理办法?

  贾康:这涉及到两部分问题,首先是要确认哪些所得可以进行综合处理。下一步,国家会尽可能把工薪、其他劳务、一次性所得、金融资产增值的部分,包括储蓄、理财产品的利息等等统归在一起,进入超额累进税率调节的范围。但做投资的资本利得可能会继续按照比例税率来处理,因为国家要鼓励大家投资,即便是很富的人,拿了钱之后不是自己消费,也不是一般的理财,而是直接投入了生产建设,国际经验已经证明,比例税率调节比超额累进税率对此调节的效果要好得多。其次,针对低收入人群,除了个税的税率从低之外,还要考虑家庭特定情况的专项扣除可发生的区别对待作用,比如家庭赡养负担方面,同样都是挣一万块钱,我一个人花,一个人吃饱全家不饿,而另外一个人虽然也挣一万块钱,但是上有老下有小,他要给五个人一起花,原来是不加区别的交税,显然不公平,现在通过赡养系数的量化作专项扣除,可能后边那个人象征性交很少一点钱就过关了,这就是跟家庭赡养负担相对应的税负扣减。另外还有大家提高生活质量的刚需房和改善房,如果购房时有按揭贷款,在月供里的利息部分是可以在个人所得税里做抵扣的,这个肯定得人心,而且从国际惯例里是明显可借鉴的,在中国社会发展中也有必要这么处理。新一轮修法,我认为这些都应该进入方案设计。

  记者:和政府筹集财政收入相比,个人所得税更重要的目的是为了调节收入分配。十八届三中全会改革文件里明确要求要“逐步提高直接税比重”,而个税是最重要的直接税之一。在加大直接税征收力度的过程中,中低收入人群的税负会不会因此增加,税收应该如何实现调节收入分配的功能?

  贾康:直接税的基本概念是税负难以转嫁、由纳税人直接承担的税。我国提高直接税的比重,着眼点主要就是从个人所得税和财产税来看可以做哪些优化调整的改革。直接税对利益分配结构和人们行为的影响明显,在现代市场经济所要求的复合税制体系中,直接税的调节作用往往是被制度设计者最为看中的。直接税调节作用里最突出的、首先要肯定的一点,就是“抽肥补瘦”,使有支付能力的、更为富裕的社会成员,更多受到直接税调节,给国库多做贡献,再以财政支出分配的形式支持弱势群体,用于社会救济、保障房建设等,改善大众的社会福利,进行合理的再分配。所以加大直接税的征收力度,决不应使中低收入阶层税负增加,其结果应是使他们少交税,多享受社会福利的关怀。

  随着人们的公民意识和纳税人意识的增强,人们越来越关心实际税负问题。经济学上有个术语叫做“税收痛苦”,由于中国现行个人所得税实施中最有把握把税征上来的机制,是中产阶级以下人们薪酬按超额累进税率的企业、单位“代扣代缴”,客观上他们是给国库做贡献的主要群体。这个主要的群体又是恩格尔系数较高的消费大众。特别是低收入阶层,他们实际上在购买消费品的时候也和所有人们一样隐形承担了税负,馒头里有税,月饼里有税,而当他们一旦了解到这一点,会非常气愤,甚至跳着脚想骂人。这很好理解,因为低收入人群是勒紧裤带紧巴巴过日子的,还要想着法做一点储蓄,以备未来子女受教育时使用,万一有大病,自己至少要承担一部分医疗费,而且每个人还有对美好生活的愿望,期冀着未来我是不是还能买个房子,在这种节衣缩食的情况下,听说馒头里还有税,这是他们在基本生活资料这个层面让渡了利益,可想而知会感受到极大的税收痛苦。

  而在税制改革中逐渐提高直接税比重、降低间接税时,伴生作用就会是降低社会成员总体的税收痛苦程度。降低间接税的比重,中低端消费者在基本消费层面可以缓解上述痛苦,而同时以直接税的方式对先富起来的社会成员形成更大的税负,虽同样是使一部分社会成员让渡了利益,但是这些富裕人员是在他们的享受资料层面做出的利益让渡,痛苦程度会低得多。

  现在中国整个税收主要是靠间接税来支撑,虽其税负很大程度上是归宿于最终消费者,但在运行中企业感受的负担也非常严重。企业家曹德旺去年年底谈了中美制造业的成本差异,以及中国企业高税负及多种要素负担的问题,引发了大讨论。间接税确实会直观地使企业感觉税负沉重,整个间接税又是一个顺周期的调节,不符合现在宏观调控逆周期的思路,更为关键的是,间接税不能明显起到优化收入分配结构、抑制两极分化的作用。相比之下,直接税可以更好贯彻支付能力原则,抽肥补瘦,如果个人所得税能将恩格尔系数很低(即收入大部分是用于发展、享受层面)的富裕人群作为纳税主体,来实现收入的筹集和收入分配的调节,这就是一个很好的机制,整个社会税收痛苦程度会明显降低。

  记者:“两会”期间也有一些关于个税起征点的讨论,个税起征点是否会再次提高?还有个税征收与公民纳税意识的培养应如何结合?

  贾康:3500元起征点在制定的时候并不算低,但这几年有通货膨胀的因素,现在显得有点低了。但如果修订个人所得税税法对只是简单考虑向上调整起征点,并不是一个好方案,应该和其他多方面参数、因素的优化放在一起,按照一个系统工程的思维,做整个个人所得税改革方案的优化。首先,应力求形成“综合与分类相结合”的新制度框架,工薪收入与其他可综合的收入统统归堆,接受超额累进税率调节,税率设计原则是简化征管且保证税率的有效性。同时,过了起征点的低中收入者纳税但税负很轻,满足既培养纳税人纳税意识又不对其构成较重负担的要求;中等收入者税负较轻,尽量不伤及中等收入者的工作与消费积极性,有利于对中等收入阶层的培养和促进中产阶级的形成:高收入者所面临的最高边际税率名义税负与现薪酬所得的7级超额累进税率最高档(45%)相比较,也可以设计为是降低的,但考虑到实际生活中,高收入阶层的薪酬外收入所占其总收入的比重明显高于中、低收入阶层,而原来这些收入得不到“超额累进”的调节,且很容易偷逃税收,但在新个人所得税的“综合”部分覆盖下,这些收入将一并纳入较高边际税率的征收范围,执行的结果必定是这些人的实际税负上升。这能够更好体现量能纳税、多得多缴税的原则,也将大大消除目前存在的“逆调节”因素,强化调减收入差距的再分配,并增强个人所得税筹集收入的能力。

  在培养公民纳税习惯方面,国外经验是震慑与教化两手并用。比如每年随机抽查3—5%的纳税人,对逃税者施以罚金乃至追究刑事责任,此为震慑 。教化则是长期潜移默化的培育。我在1988-1989年时在美国做访问学者,那时我就注意到公益电视台的节目,给孩子看的童话剧里,除了有国王、王后、大臣,还有税务官,宣讲必须交税的道理。而且小孩子从小就知道自己的父母每年是怎么做个人所得税申报、怎么交税的。每年4月15号夜里零点是申报交税的最后期限,在此之前必须把纳税申报单投入邮箱,以邮戳为证,晚于这个时间,就要交滞纳金。小孩子从小就知道税是必须交的,从小就形成了这个意识与习惯。另一方面,震慑和抽查每年最多不超过5%,也就是20-30个人里面可能抽到一个人,但抽到的人接受严格检查,有哪些地方没做到位的话,不光要补税,还要接受处罚,严重的还有牢狱之灾,对整个社会来说,这会形成一种极大的威慑力。

  我们现在在培养纳税人意识方面有了一个雏形,就是年度收入超过12万元的要做申报。按年度申报,把全年所有的收入综合归纳在一起。当时取了个整数,一月一万,正好12万。不过申报现在仅仅是一个形式,还没有听到申报以后税务机关对任何人做核实,但这也是在开始培养纳税人的纳税习惯,使人们逐步熟悉和接受申报这样一个新方式。

  记者:全国人大财经委副主任委员黄奇帆在审议财政预算报告时,建议将个人所得税最高边际税率从45%降至25%,因为虽然看起来税率高,但实际上却收不到税,这些“打工皇帝”和“金领”人员想方设法把发工资的地方放到香港、新加坡等地,享受当地15%的所得税税率。他的建议听起来有道理,是否会被采纳?

  贾康:的确,除了我国个税征收存在这样一个大问题,即不能有效调节到最应被调节的对象上之外,在超额累进税率覆盖下的一些企业高管、金领人员,也想办法尽可能避税,把自己的永久居住与工作注册地定在香港、新加坡等等。再有比如当年十大富豪排行榜首次出来,时任总理的朱镕基要求查一下这些富豪缴了多少所得税,结果是一分钱都没有。当时很生气,但是了解到情况以后,也似乎无可奈何,因为这些富豪不给自己开工资,你找不到施加个税调节的税基。富豪和他家人的消费,甚至一年几次出国,这种开支都打入企业的生产费用。这种情况显然就需要有通盘的解决方案。按照综合计征的设想,你开不开工资通常已没什么影响,你的金融资产,包括其他的一些项目,只要认定是收入的部分就可以归拢在一起,这时候就可以比较有效地调节到他们。当然也要给他们一些优惠,比如用于生产建设投资的收益部分可以作为优惠处理,其他的通通接受超额累进调节,哪怕那时候边际税率只有25-35%,对他们的调节力度也大大提高了,这是一种更理性的组合方案。如果说我自己作为研究者的想法,首选还是要争取能比较快地启动个人所得税综合方案的立法程序,把分类和综合的整体框架一块建立起来,再考虑超额累进的税率如何适当调低的问题。

  记者:个人所得税改革方案是否很快会进入修法程序,还需要什么配合条件?

  贾康:个人所得税怎么改,十几年前的中央文件就一直在讲,至今没有变过,即从11个具体项目的分类征收,改为综合与分类相结合征收。但这种方案能够实施,前提是有关部门一定要在信息建设方面非常有把握,因为建立这个基础条件很有难度,加上其他一些顾虑和原因,所以改革的进展很迟缓。中国社会中各部门,机构不愿意分享自己的信息,成为一个个信息孤岛,这时要在实际生活中破除那种只认自己的狭隘观念,将所有管理部门需要的信息统一在一个政府信息系统大平台上进行紧密配合。

  如果对赡养负担进行专项扣除,就必须设计好赡养系数,并使信息准确无误。比如我说我上边要供养两个老人,下面要带两个孩子,这个信息准不准,会不会有人弄虚作假?可能还有人说,不光直系亲属可以供养,我认领了孩子,没有血缘关系的,也应该算在赡养负担里,但这就要出示有关部门的认领证。诸如此类,在管理上显然就提出了一些较高的要求。

  对于一般的中产阶级来说,以后会有越来越丰富的金融活动,有银行存款、理财产品,还对接一些保险公司、私人银行,网上理财公司。如果这家有好几口人,加在一起很可能数十个、上百个头绪,都很正常。高收入人群就更复杂了,不过道理是一样的:查询和归并这些信息,在信息化时代肯定是可以实现的。比如确定金融资产的总收益,其实很简单,你现在在任何银行开户,肯定都要出示身份证,今后的要求应是当场验证身份证是真是假。进而在在联网的情况下可以清晰查到相关信息,一个年度在同一个身份证下面开户的所有账户的增值部分,可以归纳在一起,这些收入和其他收入再归拢,接受超额累进税率调节,这就变得非常容易了。但是现在银行还没有当场验证的规定,再一个,各个银行的信息能不能对接到税务机关的信息平台上,它们也有很多顾虑。如果没有政府自上而下的明确法规要求,银行会考虑到一旦出现信息安全问题,谁来负责,肯定不会有动力去跟其他部门进行信息对接。如果再有一轮税法改革,到了非综合计征不可的情况下,最高决策层能够下决心,将这个系统建起来、联通起来了,就像不动产登记制度,最高决策层下了文件要求,2018年所有的不动产登记要到位,那问题就好解决了。

  在有专家的内部讨论里,我们可得知有关部门是在积极考虑这些问题的。作为一个研究者,我只能说,看到财政部肖捷部长又交代了改革的基本思路和一些关键要领,我们希望这个改革目标能够快一点实现。

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